没有国家标准、地方标准的，应当以企业标准为依据。

但总的说来，其效率与更为正宗的欧美式资本主义有明显差距。随着资本主义的发展，商品流通与货币流通的矛盾日渐明显。

此时开罗之大，仅次于北京 — 它如此之大，以至于骑马走一圈得花12个小时。这使得私有制成为可能。然而，工业化一旦大体完成，苏联体制的长处就不再明显，而短板暴露无遗。[10]  布罗代尔语，转引自安·贡德·弗兰克，《白银资本：重视经济全球化中的东方》（刘北成译），北京：中央编译出版社2000年，第291-292页。这种金融系统效率非常高，英国公司的掮客们在印度洋贸易中便不断利用他们的信贷。

[14] 中东繁荣的经济和城市使西欧尤其是意大利北部城市国家的发展获益不浅。[3] 事实上，历史上老牌资本主义国家的资本主义不仅很不自由，而且很不道德。其他内容是指：（特殊条件下的）社会公德+当地习惯+社会共识。

[6] 这是因为，复议机关的复议决定与被申请人的被诉行政决定实际上是做出了相同的事实判断、依据相同的法律规范、做出了相同的依法裁断，二者完全竞合了，既然后者要当被告，当然前者也不能置身事外、责不上身，也得当被告。（一）行政复议案件审理依据的丰富化和适用化 我国《行政诉讼法》第63条规定了行政诉讼的审理依据，也即众所周知的依据和参照规定：依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。条理法在行政法领域的运用实例之一是行政判例法。这或者也是行政复议制度与行政诉讼制度有所差异的一个侧面。

方军《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2004年第1期。作者简介：莫于川，法学博士，中国人民大学法学院教授。

条理法在中国法律规范体系中的文本表现也很多，例如：实施行政许可过程中应遵循便民的原则（《行政许可法》第6条）。参见莫于川：《行政权行使的条理法规制》，载《现代法治研究》2017年第4期。后者的关键是促进行政复议案件审理依据的丰富化和适用化，行政复议结案方式更加丰富化和弹性化，行政复议案件审理、裁决和执行的电子化。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。

笔者认为，当前《行政诉讼法》已经修改，《行政复议法》正在修改，《信访条例》还将修订或上升为《信访法》，因此建立健全投诉、信访转复议、转诉讼，复议转诉讼，复议、诉讼透过复议建议、司法建议再转信访、转投诉（协调）等转换机制很有必要。复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。[2] 肯定意见可参见：俞祺：《复议机关作共同被告制度实效考》，载《中国法学》2018年第6期。[11]存在大信访、小复议的现象，其成因很多，主因之一是我国的信访制度和复议制度都存在制度设计上欠科学、不合理、低效率、少权威的问题。

4.改革开放和法制建设的当下：+ 依条理法行政（Principle-ideal Law）。杨海坤、章志远著：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版。

再则，之所以在条理法的内容中纳入社会公共道德要素也即价值判断因素，是因为条理法与实体法、程序法相比，具有更多的法律价值判断和追求倾向。其实，行政复议机关是上级行政机关，权限比较宽、审查比较全、裁量空间大、资源非常多、手段特别足，完全可以做全面的审查、及时的协调、给力的解决，复议申请人如果对此表示接受，就不会往前走司法程序，复议机关也就不会当行政被告。

[3]其后原国务院法制办专门设立了行政复议司，在全国范围内召开了行政复议工作会议，推出了《行政复议法实施条例》，以规划、指导、推动全国的行政复议工作，随之行政复议案件有所上升，迅即达到了每年10多万件，超过行政诉讼案件数量，但行政复议制度应有的功能远未充分发挥出来，重要原因之一是维持会现象，维持会角色难辞其咎。第2款：当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。（二）行政复议结案方式应更加丰富化和弹性化 鉴于行政复议制度具有灵活高效、服务便民等特点，笔者建议通过修法进一步完善撤销、变更、申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解、调解等结案方式，以体现行政复议运行机制的灵活性、效率性、专业性的复合特点。首先要解决行政复议调解的对象范围问题。类似的法律规范已有很多，此略。它在行政判例法制度中的作用机理可以解读为：审判机关运用判例断案，实际上运用的主要是典型判例蕴含的法律原理和原则也即条理法。

起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。3.改革开放和法制建设的中期：+ 依程序法（Procedural Law）行政。

简言之，上述完全独立的复议委员会并非行使复议职能的上级行政机关，故无须承担行政责任，也不存在当共同被告的问题。在两法修改同步推进但多种原因致使《行政复议法》修订工程一再滞后的情况下，全国人大常委会利用《行政诉讼法》时隔25年的首次修订机会，依法对复议机关是否做、如何做被告的长期争议难题做出了断然解决，意在从根本上纠正维持会现象。

注释: [1] 早期较为集中的论述参见周汉华主编:《行政复议司法化:理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版。[13] 《行政复议法实施条例》第57条第1款规定：行政复议期间行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行政行为违法或者需要做好善后工作的，可以制作行政复议意见书。

为从制度上妥善解决维持会弊端，促使行政机关更认真地依法开展行政复议，2014年修改《行政诉讼法》之前，笔者曾带领中国人民大学课题组在修法建议稿中提出两种备选方案。因为调解协议的达成实际上是相互妥协的结果，而任何的妥协都需要以对权益的自主处分为基础，没有自主处分就没有妥协，也就谈不上调解。[17] 特别须要注意的是，时隔多年，在立法上规定教育的顺位已发生有深意的变化，也即由处罚与教育相结合的原则调整为教育与处罚相结合的原则，从《行政处罚法》与《治安管理处罚法》的对比中可以清楚地看到这种重点变化。二是行政赔偿行为争议。

当然，如果今后确立了独立的行政复议委员会体制，此处规定的调解工作主体则为行政复议委员会。众所周知，2014年11月1日修改前的《行政诉讼法》第25条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

此项有限的行政被告制度供给侧改革的优点显而易见：一是有利于鞭策复议机关认真对待行政复议案件，防止复议机关为了避免当被告而一概维持原行政行为。行政争议是行政相对人与作出涉嫌违法侵权行政行为的行政机关之间的纠纷。

外商投资企业或者其投资者认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请协调解决。[6]第二，如果复议机关作出改变决定（包括撤销、变更等决定），如果申请人提起行政诉讼，该复议机关要当被告，这是原有的法律规定。

如果修法后正式设置了独立的复议委员会，确定了由复议委员会独立做出复议裁决的新机制，由其专门承担基本的行政复议职能，那么作为完整行使复议解纷职权的中立裁决者，行政复议委员会当然可以不当被告，这也符合基本法理和国际通例。这项新规引起了较多争议，肯定意见、否定意见和居中意见皆有，可谓意见纷纭、见仁见智。（三）行政复议案件审理、裁决和执行的电子化 行政复议案件审理、裁决和执行等要素和环节的电子化，这是电子化、网络化、智能化的高科技时代变化对于我国行政复议法制发展提出的要求，也是政务信息公开法治提出的要求，而且是随着我国经济技术条件改善提出的要求。[14] 我国改革开放40年来，行政法制演进的基本轨迹是向精细化发展，即：粗放式、数量型、形式法治#8658; 精细化、质量型、实质法治。

四是法院可以通过司法监督复议机关来更好地督促原行政机关履行生效裁判。居中意见可参见：原上海市政府法制办：《复议机关共同被告制度的调整与应对》，2018年7月6日刊发于上海微法制公众号的行政执法研究微法学术栏目。

本文谨就行政复议机制创新和方法创新提出若干分析意见和建策供修法参考，意在推动修改后的《行政复议法》及配套制度能够成为兼具且增强如规范、解纷、协调、效能、监督、救济等诸多特殊功用的行政法律制度，以实现我国行政复议法治愿景，达成深入推进依法行政、加快建设法治政府的深度转型发展目标。多年的行政复议法律制度实践已证明，通过方法创新可以化解某些行政复议实务难题，保证行政复议法律制度有效运行。

进入 莫于川 的专栏 进入专题： 行政复议机制 行政复议方法 规范性 效率性 公正性 。2.改革开放和法制建设的初期：+ 依实体法（Substantive Law）行政。